港口作为国之门户，其经营垄断问题影响贸易畅通。本文详述了我国港口经营人、临港服务业典型垄断情况，剖析了垄断形成根源与乱象，从构建多层次监督体系、启动反垄断调查路径、行业组织监督策略等方面提出建议。治理港口垄断需法规约束、行政执行与社会监督协同发力。呼吁各方携手，让港口经营透明高效，为国际贸易与外贸竞争力提升筑牢根基。
□蔡远游
港者，国之门闾。当门户被垄断之锁链束缚，贸易血脉又如何畅通无阻？当港口（码头）经营人垄断行为成为贸易隐性成本，破除垄断坚冰刻不容缓。
一、我国港口经营人、临港服务业典型垄断经营情况
在实践中，港口（码头）经营人的垄断行为呈现出多样化特征，主要体现在以下几个方面：港口（码头）经营人常常利用其市场支配地位，在基本作业费之外，增设各类附加费用，且收费标准不透明，收费依据不充分。部分经营人通过业务捆绑方式，强制要求货主使用其指定的拖轮、理货、堆场等服务，否则不予办理相关手续或设置操作障碍。
当然，除了港口（码头）经营人，临港服务业也曾因垄断行为被监管部门调查和处理。根据公开的报道，我梳理了几个典型案例。
1. 上海港、天津港反垄断调查案。根据国家发改委2017年的调查，上海港和天津港的部分企业存在涉嫌违反《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）的行为，主要包括：
限定交易：要求船公司使用本港下属企业提供的拖轮、理货、船代等服务。
不公平高价：对不可竞争的本地外贸集装箱业务，收取远高于竞争性国际中转集装箱的装卸作业费。
附加不合理条件：向交易对象附加强制服务、不竞争条款、忠诚条款等不合理交易条件。
处理结果：国家发展和改革委要求进行整改，具体措施包括：全面开放拖轮、理货和船代市场。上海港、天津港、宁波舟山港、青岛港等港口企业自2018年起调降进出口集装箱装卸作业费，据估算每年可减少进出口物流成本约35亿元，废止和清理所有不合理交易条件。
2.天津港17家口岸堆场垄断处罚案。主要问题：自2010年底至2018年，这些具有竞争关系的堆场企业通过聚会、聚餐、电话沟通、邮件联络、签订倡议书等方式，就集装箱装卸综合附加费和卸车费统一收费项目、统一收费标准并多次进行统一调整，达成并实施了横向垄断协议。
处理结果：天津市发展和改革委对此进行了查处。据报道，截至2018年7月的信息显示，预计对涉案企业的处罚金额将达5000万元以上。在后续处罚中，天津市发展和改革委最终对17家堆场企业作出了行政处罚。其中：天津振华海晶物流有限公司、中外运（天津）储运有限公司等多家公司因在垄断协议中起到重要作用，但积极配合等因素，被处以上一年度销售额5% 的罚款。胜狮物流（天津）有限公司、天津振华国际物流运输有限公司等因有立功表现等因素，被处以上一年度销售额3% 的罚款。天津外代物流有限公司因第一个主动报告达成价格垄断协议的有关情况并提供重要证据，被免予处罚。
案件启示：此案显示了反垄断调查中的“宽恕制度”，即主动报告并提供重要证据的经营者，有可能获得减轻或免除处罚。
国家市场监督管理总局在其官网明确，其反垄断执法二司负责依法对经营者集中行为进行反垄断审查；负责查处违法实施的经营者集中案件，查处未达申报标准但可能排除、限制竞争的经营者集中案件等。在备受关注的“长和港口交易”案中，国家市场监督管理总局不仅依法进行审查，其新闻发言人还特别强调交易各方不得采取任何方式规避审查，未获批准前，不得实施集中，否则将承担法律责任。这体现了反垄断执法的决心和底线。
二、港口垄断经营的形成与乱象根源
港口资源整合的初衷本为优化资源配置，避免相邻港口恶性竞争。因此，自2015年交通运输部推动区域港口一体化以来，辽宁、山东、江苏、浙江、福建、广东等沿海省份均组建了省级港口集团。
问题在于，“一体化”在实践中异化为“一家化”。各省港口集团几乎掌控了辖区内所有优质岸线资源，货主与物流企业别无选择。更堪忧的是，这些港口集团同时掌握着港口作业、拖轮、理货、堆场等关键环节，形成了“全链条垄断”格局。在缺乏外部监督的情况下，收费标准的制定往往基于垄断利润最大化，而非合理成本加成。
三、针对港口经营垄断的法律规制
我国现行法律体系对港口垄断行为并非无法可依。在反垄断层面，《反垄断法》明确禁止码头经营人达成垄断协议、滥用市场支配地位，以及实施具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。这为制约码头经营人的垄断行为提供了最有力的法律保障。
国务院及相关部门对码头经营人收费已有明确规定，为规范港口收费秩序提供了法律武器，是监督港口集团垄断行为的重要法律依据。
其中，国家交通运输部、国家发展和改革委发布的《港口收费计费办法》（2015年12月29日发布，2019年3月13日修订）作为核心规范性文件，旨在规范港口收费、减轻企业负担，明确要求精简收费项目，将堆存保管费、库场使用费等合并纳入港口作业包干费，降低收费标准，对驳船取送费和特殊平舱费实行市场调节价。这一规定直接约束码头经营人的收费行为。
作为直接规范港口经营行为的部门规章，交通运输部发布的《港口经营管理规定》（2009年发布，2020年修订版）明确反对垄断行为。其第五条明确规定：“国家鼓励港口经营性业务实行多家经营、公平竞争。港口经营人、港口理货业务经营人不得实施垄断行为。任何组织和部门不得以任何形式实施地区保护和部门保护。”
问题在于法律执行不力。港口作为基础设施，与地方政府关系密切，反垄断执法面临重重阻力。2018年国家市场监督管理总局整合成立后，虽加强了垄断行业执法，但对港口领域的执法案例寥寥无几。
四、构建多层次监督体系的若干建议
破解港口垄断难题，需构建多元共治的监督格局，形成不敢乱收费、不能乱收费、不想乱收费的有效机制。
1.强化行政监督，破除执法疲软。建议建立港口收费跨部门联合审查机制，由市场监管部门牵头，联合多个职能部门，对港口集团收费进行定期与不定期审查。审查结果向社会公开，形成舆论监督压力。
2.激活社会监督，打破信息壁垒。建议建立全国统一的港口收费公示平台，强制所有港口企业公示所有收费项目、标准及依据。不仅公示政府定价项目，对实行市场调节价的收费同样需要公示，防止浑水摸鱼。
3.推进行业监督，凝聚制衡力量。行业组织应当整合行业力量，形成制衡机制。一方面，物流行业组织可以收集会员企业遇到的港口收费问题，进行系统性分析，向监管部门提出政策建议；另一方面，可以代表行业与港口集团进行集体谈判，当然，需要建立港口集团必须回应行业组织意见，保持接触、谈判的机制。
4.引入司法监督，保障企业权益。建议鼓励、探索民事公益诉讼在港口垄断治理中的应用。对于具有典型性的港口垄断案件，应该鼓励行业商协会或检察机关提起公益诉讼，通过司法判决厘清合法与非法收费的界限。同时，引导受损企业通过民事诉讼维护权益。2024年某航运公司诉某港口集团捆绑服务案，法院最终判决港口集团赔偿损失，为类似案件提供了判例参考。
五、启动反垄断调查的路径与思考
当港口（码头）经营人的垄断行为对产业造成实质性损害时，建议通过以下路径启动反垄断调查和各方监督。
1.证据收集是关键基础。需要系统收集码头经营人垄断行为的相关证据，包括其滥用市场支配地位的具体表现，如不公平高价、限定交易、拒绝交易、附加不合理条件等行为证据；市场支配地位证据，包括在相关市场的市场份额、控制市场能力、财力和技术条件等；以及损害后果证据，包括对产业链造成的具体损害，如成本不合理增加、业务发展受阻、创新能力抑制等。
2.选择有效举报途径。证据收集完备后，可通过两种主要途径启动调查：一是直接向反垄断执法机构举报，即向国家市场监督管理总局及省级市场监管部门提交举报材料；二是通过行业商协会反映，由行业组织代表行业向中央巡视组、纪委监委、执法机构反映情况，这往往能引起更高度重视。
3.反垄断执法机构的审查与处理。执法机构接收举报后，将进行审查并决定是否立案。根据《反垄断法》规定，执法机构在调查过程中有权询问被调查的经营者、利害关系人及其他有关单位或个人；查阅、复制相关文件、资料；查封、扣押相关证据；查询经营者的银行账户等。
4.处罚力度要加强。对于查实的垄断行为，执法机构应该立即作出处理决定并公布，应该依法责令港口（码头）经营人停止违法行为，没收违法所得，并处以上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款。同时，因垄断行为受到损害的当事人，要鼓励其依法向人民法院提起民事诉讼，要求码头经营人承担损害赔偿责任。
5.后续监督和追责要完善机制。在调查过程中，要责令被调查的港口（码头）经营人作出书面承诺，采取具体措施消除行为后果、杜绝再次发生类似行为；若经营者未履行承诺，执法机构将加大调查、处罚力度。再者，被调查确实实施垄断经营的港口（码头）经营人的主要负责人、责任人要建立追责、免职机制。
六、行业组织监督垄断行为的策略与思考
基于国内外的实践经验，行业组织可以采取以下多元化策略对港口经营者的潜在垄断行为进行监督与制衡。
1. 建立协同监督与对话机制。政府部门应该支持区域行业组织牵头组建跨领域的协同监督网络。要整合各地区、各细分行业的诉求，形成统一的政策建议，共同向港口经营者及相关政府部门反映问题，提升话语权。要敦促港口集团同意建立常态化的季度或半年度磋商机制，就收费标准、服务品质、市场准入等议题进行谈判，力求从源头上化解矛盾。
2. 制定并推行行业竞争规则。行业组织可以主动牵头或参与制定本地区的行业公平竞争规范，旨在避免垄断经营、恶性竞争，营造良好的市场经营环境。此类规则应明确倡导公平竞争，反对达成垄断协议、滥用市场支配地位等行为。规则可设立内部通报机制，并对违规成员视情况向政府主管机关报告，借助行政力量增强约束力。
3. 全面收集证据与专业研判。当怀疑存在垄断行为时，行业组织可以系统性地指导和协助成员企业收集证据。证据类型包括涉嫌垄断协议的文本、会议纪要；证明港口经营者市场支配地位的材料（如在其有效经营区域内，货主及物流企业缺乏其他可选服务商）；以及滥用行为证据（如不公平高价、捆绑销售、拒绝交易的记录）。
4. 代表行业进行举报与约谈。在证据相对充分的情况下，行业组织可以代表会员企业采取更进一步的行动。一方面，可以向执法机关举报，整理完整的证据链和情况说明，正式向国家市场监督管理总局（反垄断执法机构）或省级市场监管部门提交举报材料。
5. 推动行业自律与信用管理。行业组织不仅要监督港口经营者，也应加强内部建设，通过自律和信用机制提升整个行业的公平竞争意识。要联合发布自律倡议，明确倡导公平定价、反对垄断行为的价值观，并鼓励会员单位相互监督。要构建信用体系，探索建立行业信用档案，记录并（在内部）公布成员单位在交易中的合规情况。
总之，在遏制港口垄断行为的多方监督体系中，行业组织扮演着不可或缺的角色。它们贴近市场、熟悉行业生态、能够凝聚企业共识，因此在识别垄断行为、代表行业发声、推动行业自律方面具有独特优势。其监督并非要取代政府执法，而是作为行政监管与司法救济之外的重要补充，致力于构建“行业自律—行政监管—社会监督”的多元共治格局。
治理港口（码头）经营人垄断行为，需要法律法规的刚性约束，行政监管的有力执行，以及行业社会的共同监督。作为物流行业的资深从业者，我呼吁各方携手，让阳光照进港口经营的每一个环节，共同营造公平、透明、高效的港口经营环境，为畅通国际贸易通道、提升我国外贸竞争力奠定坚实基础。
（作者为民建中央对外联络委员会副主任、厦门市现代物流业商会会长）
